החלטה בתיק דנ"א 5742/04

         עתירה לקיומו של דיון נוסף בפסק הדין בע"א 1711/02 2062/02 ארגון הקבלנים והבונים בחולון נ' עריית חולון (טרם פורסם).

2.           עיריית חולון קבעה תעריפים בשלושה נושאים: היטל סלילת כבישים, אגרת תיעול ואגרת הנחת צינור מים, ותעריפים אלה אושרו ופורסמו כדין. בדיעבד, התברר כי בחישוב תעריפי היטל סלילת הכבישים ואגרת התיעול נפלו טעויות מהותיות, והמשיבים - ארגון הקבלנים והבונים בחולון ועימו קבלנים פרטיים אחדים - תבעו את ביטולם. העירייה לא הכחישה כי נפלו טעויות בעת חישוב התעריף אך לטענתה אין בהן בטעויות אלו כדי להעיד כי התעריף בלתי סביר הוא עד כי יש לבטלו. טעם הדבר: טעויות נפלו לשני הכיוונים - לייקור התעריף ולהוזלתו - ואלו קיזזו את אלו. ואכן, בדיקת ההכנסות וההוצאות לאורך זמן מעלה שהוצאות העירייה גבוהות מן ההכנסות בגין אותם היטלים, דבר המעיד - גם אם בדיעבד - על סבירות התעריפים. בית-המשפט המחוזי קיבל את תביעת המשיבים בחלקה והורה על שינוי חלק מן התעריף. שני הצדדים ערערו על ההחלטה.

3.           בית-המשפט העליון (השופטת (בדימ') ד' דורנר, השופטת א' חיות והשופט ס' ג'ובראן) דן בערעור, ולסוף קיבל את עמדת המשיבים לעניין היטל סלילת הכבישים ואגרת התיעול, והורה על ביטול ההיטל והאגרה. ואלה הם עיקרי פסק-הדין (מפי השופטת חיות): היטלי פיתוח הם היטלים צופים פני-עתיד ועל-כן אין לבחון את סבירותם על-סמך נתונים שנתגלו בדיעבד - כפי שביקשה העירייה; סבירות ההיטל נבחנת לעת קבלתו, ומכאן שיש לבחון את תהליך קבלת ההחלטה על גובה ההיטל ולבדוק אם החלטה זו נסמכה על תשתית עובדתית ראויה לפי דיני המשפט המינהלי. במקרה שלפנינו נמצא שהתשתית העובדתית עליה נסמכה העירייה היתה פגומה, וטענת העירייה ל"טעויות מתקזזות" רק מחזקת מסקנה זו. משנמצא כי התשתית העובדתית עליה נסמכה ההחלטה היתה שגויה, נסתרת מאליה חזקת "תקינות המנהל", ומתעורר חשש כי לולא אותם נתונים שגויים היו נקבעים תעריפים אחרים. בנסיבות אלו מוטל על העירייה - ולא על המשיבים - הנטל להראות כי בנתוני אמת היו מתקבלים תעריפים דומים. אלא שהעירייה לא עמדה בנטל השכנוע כאמור, ומכאן שדין התעריפים - הן תעריף אגרת התיעול הן תעריף היטל סלילת הכבישים - להיתבטל. השופט ג'ובראן הסכים למסקנותיה של השופטת חיות, ואילו השופטת (בדימ') דורנר הסכימה לעיקרי הדברים אך חלקה על מסקנתה של השופטת חיות בנוגע להיטל סלילת הכבישים בסוברה כי "[]במכלול, התעריף שנקבע בחוק-העזר אינו חורג ממתחם הסבירות".

4.           עתירתה של העירייה לקיומו של דיון נוסף מופנית כנגד פסק-הדין בטענה שנפסקו בו הלכות משפטיות חדשות וקשות הסותרות הלכות קודמות והמצדיקות קיומו של דיון נוסף. ביקשתי את תגובת המשיבים לעתירה, ועתה, משנתקבלה תגובה זו הגיע עת הכרעה. ניפנה אפוא לטענות הצדדים, ובבואנו לעשות כן נזכור את הוראת סעיף 30 לחוק בתי-המשפט [נוסח משולב], תשנ"ד-1984 המורה אותנו כי הליך הדיון הנוסף יתקיים רק מקום בו נפסקה הלכה משפטית, ולא אך הלכה אלא הלכה הניחנה בתכונות נדירות הקבועות באותו סעיף, דהיינו: הלכה הסותרת הלכה קודמת או הלכה שמפאת קושיה או חשיבותה ראויה שתידון בדיון נוסף. האם פסק הדין שלפנינו כולל הלכות שכאלו? העירייה משיבה לשאלה זו בחיוב. הבה נבחן את טענותיה.

5.           טענתה הראשונה והמרכזית של העירייה היא, כי בית-המשפט חידש הלכה וסתר הלכות קודמות כשקבע כי "יש לבחון את סבירותם של היטלי הפיתוח נשוא הערעורים ואת סבירותה של החלטת מועצת העירייה אשר קבעה את התעריפים החדשים, מבלי להביא בחשבון את נתוני האמת שנאספו בדיעבד או את מצבה של קופת העירייה בכל הנוגע לתשלומים אלה" (פסקה 7 לפסק הדין). ומהם החידוש והסתירה? לטענת העירייה גביית היטל תכליתה לפצות את העירייה על הוצאותיה, ושיעורו של ההיטל נועד לאזן בסופו של יום בין הוצאות העירייה לבין תשלומי התושבים; כך נפסק בעבר, ועל כך אין חולק. ואם התכלית היא איזון בין ההוצאה לבין ההכנסה, מה טוב מבחינת סבירות ההיטל מנתוני אמת המעידים על ההוצאה ועל ההכנסה? קביעת בית-המשפט כי אין להתחשב בנתוני אמת שכאלה מהווה אפוא הלכה חדשה הסותרת את תכלית ההיטל ואת אותן הלכות פסוקות שעמדו על האיזון הנדרש.

6.           אני נכון להסכים עם העירייה כי בית-המשפט פסק הלכה חדשה לעניין זה, אלא שלא מצאתי כי הלכה זו סותרת אותן הלכות קודמות שמזכירה העירייה. נהפוך הוא. אכן, מסקנתו של בית-המשפט התבססה על אופייה של שיטת ההיטל הצופה פני עתיד ועל ההבדל בין שיטת ההיטל לבין שיטת דמי ההשתתפות שקדמה לה והתבססה על נתוני אמת שנבחנו בדיעבד. וכך נימקה השופטת חיות את מסקנתה (בפסקה 7 לפסק דינה):

הגישה לפיה יש לבחון את סבירותו של תעריף ההיטל על פי נתוני אמת הנבדקים בדיעבד, נוגדת בעיני את השיטה ואת המתכונת שעליה מבוסס חישובו של תשלום חובה מסוג היטל ... מדובר בשיטת חישוב המושתתת על אומדן מקצועי באשר לעלות הכוללת של מערכת התשתית המוניציפאלית הרלוונטית וזאת בניגוד לשיטת דמי ההשתתפות המושתתת על כיסוי עלויות של עבודת תשתית ספציפית. לשיטת ההיטל יתרונות וחסרונות לעומת שיטת דמי ההשתתפות ... אך טול ממנה את המאפיין המובהק שלה והוא היותה צופה פני עתיד ונמצאת חוזר אל שיטת דמי ההשתתפות הצופה פני עבר ... לא ניתן לבחון את סבירותו של התעריף שנקבע בשיטת ההיטל על פי נתוני אמת שנאספו לנקודת זמן ספציפית. נתונים אלה, ובמקרה שלפנינו היעדר עודף בקופת העירייה, משקפים לכל היותר את מאזן הזכות והחובה של העבודות שבוצעו ושל החיובים שהגיע מועדם נכון לאותה עת. כמו כן, מושפע מצבה המאוזן או הגירעוני של קופת הרשות מן האפקטיביות של הליכי הגבייה בהם נוקטת הרשות וגם מבחינה זו אין מצב הקופה מלמד בהכרח על סבירותו של תעריף שהוטל. טעם נוסף אשר בגינו אין מקום לאמץ את הגישה בדבר בדיקת הסבירות על פי נתונים שנאספו בדיעבד, נעוץ בכך שגישה זו יש בה כדי לשלול משיטת ההיטל את אחד היתרונות הבולטים שלה וכוונתי ליתרונה כשיטה הקובעת אמת מידה אחידה ופשוטה ליישום, בצד יתרונותיה כשיטה צודקת ושוויונית לעומת שיטת "דמי ההשתתפות" ... אם תידרש הרשות לבחון לאחור את סבירותו של התעריף שנקבע על פי נתוני אמת שנאספו בדיעבד, תיווצר אי וודאות מתמדת באשר לסופיות התעריף שנקבע, ותהליך החיוב בכל הנוגע לאותו תעריף יהפוך מסורבל ובלתי יעיל.

הנה-כי-כן, נמצא לו לבית-המשפט - בהתבסס על פסיקת העבר - כי ההיטל שלענייננו שונה הוא מדמי השתתפות שלעבר; כי דרך חישובו צופה פני-עתיד; וכי בחינת נתוני העבר אינה יכולה - גם מן הבחינה העובדתית והמעשית - לסייע בבחינת האיזון הנכון. ומשנמצא כך, לא נותר לו אלא להגיע למסקנה שאליה הגיע. מסקנה זו, אף שהלכה חדשה היא, אין היא סותרת הלכות קודמות. מהווה היא נדבך נוסף וישיר לאותן הלכות שלעבר ולא מצאתי כי ראוי לדון בה דיון נוסף. ראו והשוו: דנ"א 3113/03 א.מ. חניות נ' עיריית ירושלים (טרם פורסם); דנ"א 4818/03 טמפו תעשיות בירה בע"מ נ' מנהל מס קניה (טרם פורסם); דנ"פ 983/02 יעקובוב נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(4) 385, 395.

7.        טענה נוספת היא, כי בית-המשפט פסק הלכה חדשה וקשה ולפיה "בית המשפט יתערב בחקיקת משנה אף ללא שנקבע כי חורגת היא באופן קיצוני ומפליג ממתחם הסבירות" (סעיף 63); "ההלכה שנפסקה ... גורסת כי טעויות מהותיות בתחשיב ששימש יסוד לקביעת התעריף יניעו את בית המשפט להתערב בתעריף שהותקן כדין ולהורות כי זה יבוטל, וזאת ללא קשר לשאלה האם הוכח לפניו כי התעריף האמור הנו בלתי סביר" (סעיף 79). גם בטענה זו לא מצאתי בסיס לקיומו של דיון נוסף. כידוע, וכמפורט בהרחבה בפסק הדין, תנאי לקבלתה של החלטה מינהלית הוא הליך קבלת החלטות תקין הכולל, בין השאר, איסוף נתונים וביסוס ההחלטה על נתוני-אמת. משנמצא כי ההחלטה המינהלית בענייננו התבססה על נתונים שגויים וכי "נפלו פגמים מהותיים בתשתית העובדתית אשר שימשה לצורך החלטת הרשות" (סעיף 10 לפסק הדין), אין ההחלטה יכולה לעמוד על רגליה-שלה. כך קבע בית-המשפט, לאחר שמצא כי בנסיבות המקרה "[]מתעורר ... החשש כי אלמלא אותם פגמים הייתה החלטתה של העירייה שונה" (שם), לשון אחר: ההחלטה נפגמה בפגם של אי סבירות. אכן, בית-המשפט איפשר לעירייה להוכיח כי החלטתה היתה סבירה - והעירייה לא עמדה בנטל זה - ואולם בכך אין כל הלכה חדשה לדון בה בדיון נוסף. 

8.        העירייה מעלה בעתירתה טענות נוספות הסבות למעשה את שתי טענותיה המרכזיות שנסקרו להלן, ולא מצאתי כי גם בטענות אלו יש כדי לגלות בפסק הדין הלכה שראוי לקיים בה דיון נוסף. הטרידה אותי מאוד טענת העירייה כי בית-המשפט הורה על ביטול התעריפים לאלתר - ובדיעבד - בלא שהיקנה לעירייה תקופת מעבר בה תוכל להתקין חוקי עזר חדשים בתהליך ראוי, אלא שטענה זו אין מקומה בדיון נוסף אלא בהליך אחר שלא אייעץ לגביו. אני מסכים כי יש למנוע מצב בו יעשו המשיבים עושר ולא במשפט על חשבון העירייה, קרא, על חשבון תושבי העיר, וחזקה על פרקליטי העותרת כי ימצאו את דרכם.

9.        העתירה נדחית. העירייה תשלם למשיבים שכ"ט עו"ד בסך 15,000 ש"ח.

היום, כ"ה באב תשס"ד (12.8.2004).

                                                                                                ש ו פ ט

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.    התוכן בעמוד זה אינו מלא, על מנת לצפות בכל התוכן עליך לבחור אחת מהאופציות הבאות: